Nur mit Kontext und Akteuren: Damit Instrumente auch so wirken, wie sie sollen!

Dieser Beitrag erschien erstmalig im Rahmen des PeaceLab 2016 des Global Public Institute am 19. Januar 2017

Krisenengagement muss von den Zielen her gedacht werden: Wo Instrumente zum Selbstzweck werden, kann mehr Schaden als Nutzen entstehen. Strategische Konzeption, Monitoring und Evaluierung müssen deshalb ausgebaut und besser auf lokale Kontexte und Akteure ausgerichtet werden. Praxis- statt Politiktauglichkeit muss im Zentrum stehen.

Die Bilanz der PeaceLab2016-Beiträge ist eindeutig: Deutsche Konflikt- und Krisenprävention hat sich selbst in die Falle des Krisenmodus begeben und die eigenen Spielräume initiativen Handelns auf Reaktion, Pfadabhängigkeiten, und Ad-Hoc-Lösungen verengt. Gemeinsam müssen wir deshalb die bisher gültigen „Wahrheiten“ der Konflikt- und Krisenprävention noch einmal – und dann immer wieder – kritisch hinterfragen und schließlich neue Instrumente entwickeln, die endlich das tun, was sie auch sollen. Der folgende Beitrag will nun (1) einige der zentralen Herausforderungen für die Formulierung solcher Instrumente aufzeigen, (2) an das Potenzial bereits wirkender Maßnahmen erinnern, um diese Herausforderungen zu meistern (Stichwort Monitoring und Evaluierung) und (3) zeigen, warum vielleicht gerade die Zeit- und Handlungsnot des politischen und administrativen Tagesgeschäftes den Weg aus dem Krisenmodus ebnen kann.

Agieren statt reagieren: Wege aus dem Krisenmodus

Politik zeichnet sich vor allem dadurch aus, Probleme von ihren Lösungen her zu bearbeiten: Welche Werkzeuge sind verfügbar, welches Instrument ist am geeignetsten und wer kann mit diesem am besten umgehen? Die Stimmen aus der Wissenschaft im PeaceLab2016-Prozess (Beitrag von Christoph MeyerVeranstaltungsbericht zu Justiz- und Sicherheitssektorreformen) warnen nun genau davor, dieses ansonsten erfolgreiche und sinnvolle Rezept ungeprüft auf Außenpolitik im Allgemeinen und Konflikt- und Krisenprävention im Besonderen anzuwenden: Die Fixierung auf Werkzeuge überdecke die eigentlichen Problemstellungen – ein mehr als berechtigter Einwand! Wenn reaktives Handeln dominiert und Ad-Hoc-Kooperationen und Projekte im Quartalsdenken verhaftet bleiben, laufen wir Gefahr, ausschließlich von den Instrumenten her zu denken. In der Konsequenz wird allzu oft das Problem der Lösung angepasst, statt umgekehrt.

Werkzeuge als Selbstzweck: Das Ziel nicht aus den Augen verlieren!

Mittel ohne klare Zielorientierung können darüber hinaus durch zunächst einleuchtende, vermeintlich werte- und strategiegesteuerte Konzepte als Ersatzziele leicht zum Selbstzweck werden, wie auch Ursula Schröders Beitrag verdeutlicht. Ein Beispiel ist die grundsätzlich wohlmeinende Absicht der „Hilfe zur Selbsthilfe“, ausbuchstabiert im „Capacity Building“. Noch immer gilt der Aufbau eines Polizeiapparates durch ‚westliche‘ Akteure in Konflikt- und Krisengebieten als sicheres Mittel einer schnellen Stabilisierung der Lage vor Ort. Setzt jedoch die am demokratischen System orientierte Polizeiausbildung bestimmte zivile und pluralistische Einstellungen bei den Auszubildenden voraus, ohne dass diese Voraussetzung bei der Ausbildung in der Konfliktregion geprüft oder problematisiert wird, oder bedient der durch externe Kräfte gut ausgebildete Polizeiapparat personell lokale oder gar nationale Konfliktlinien, werden Problemlagen mitunter massiv verschärft: Im Ausnahmezustand erneuter Konflikteskalation formiert sich mitunter durch die Ausbildung einer neuen Polizeieinheit nicht der lokal dringend benötigte „Freund und Helfer“, sondern eine schlagkräftige Truppe, die ihre Fähigkeiten zur Erpressung und Terrorisierung der Bevölkerung einsetzt.

Wird also weder die Tauglichkeit des Mittels geprüft, noch das zugrundeliegende Konzept selbst regelmäßig hinterfragt, kann mehr Schaden als Nutzen entstehen. Die Prämisse „Do no harm!“ ist angesichts solcher Beispiele alles andere als trivial, sondern vielmehr eine der voraussetzungsreichsten Leitplanken entwicklungspolitischen Engagements.

„Do no harm“: Wer nichts macht, macht nichts verkehrt?

Ist es also besser, gar nichts zu tun? Wer nichts macht, macht nichts verkehrt? Angesichts der engen Einbindung und permanenten Einflussnahme des deutschen Staates, aber auch seiner Gesellschaft und Wirtschaft in globalen Zusammenhängen, der Sicherheitsbedrohung durch die Wucht der Spill-Over-Effekte heutiger Krisen und nicht zuletzt mit ehrlichem Blick auf die Not der Menschen, kann dies für Deutschland keine Option sein. Zudem verbieten es uns Zeitdruck, Machbarkeit und Kosten-Nutzen-Überlegungen, die existenten Instrumente zu zerreden, zu ignorieren oder gar abzuschaffen. Und schließlich verunmöglichen wirtschaftliche, politische und soziale Pfadabhängigkeiten den sofortigen Stopp der laufenden Programme und Projekte.

Doch woher sollen nun bessere, also passgenauere, effizientere Instrumente kommen, wenn ihre Schöpfer in Politik, Administration und Praxis einerseits weg von den Instrumenten die Strategie als Ganzes in den Blick nehmen sollen, andererseits ein Denken und Diskutieren im laufenden politischen Betrieb ohne die Instrumente nicht nur unrealistisch sondern schlichtweg unmöglich ist?

Nicht von den Instrumenten her, sondern über sie (nach-)denken!

Sind nun der bisherige Umgang mit den Instrumenten der Krisenprävention nicht zielführend und ein Wechsel der Politikformulierung auf die Vogelperspektive nicht praktikabel, gilt es, aus der Not des politischen und administrativen Tagesgeschäftes eine Tugend zu machen: Mit dem richtigen Blick auf die Instrumente, die Prozesse ihrer Formulierung und durch die Bewertung ihres Erfolgs oder Misserfolgs lassen sich wertvolle Rückschlüsse auf Widersprüche in der Gesamtstrategie ziehen. In den derzeitigen Arbeitsabläufen ist bislang jedoch weder ausreichend Zeit vorgesehen, noch die notwendige Expertise gebündelt, um die bereits formulierten Instrumente während und nach ihrer Anwendung zu beobachten (Monitoring) und nach Abschluss zu bewerten (Evaluierung). Wo waren Ziele möglicherweise vor Einsatz der Maßnahme unklar? Wurde das Projekt zu früh eingestellt oder gar die Konfliktlage falsch eingeschätzt? (Wie genau diese kritische Auseinandersetzung mit der Wirkung und Wirkungslosigkeit der eigenen Politik in Konfliktszenarien schon jetzt beginnen kann, zeigen Andrew Blum und Andreas Wittkowsky in ihren pointierten Beiträgen.)

Die größte Herausforderung besteht schließlich darin, Instrumente zu entwickeln, die auch so wirken, wie sie es sollen. Das gelingt jedoch nicht am Reißbrett, sondern allein durch systematische Anwendung, kritische und vor allem ehrliche Auswertung und anschließende Anpassung. Die Beiträge von Almut Wieland-KarimiKlaus Naumann und Ursula Schröder zeigen, dass in der Debatte über die notwendigen Schritte in weiten Teilen Einigkeit besteht: Es braucht eine Priorisierung in der Konfliktprävention, um Ressourcen zu bündeln, sowie verbesserte Kooperation und Steuerung nach innen und außen. Es fehlt an Flexibilität und Effizienz bei Planung, Finanzierung, Umsetzung und Monitoring, sowie einer realistischeren Erwartungshaltung bezüglich der Dauer und des Umfangs externer Einflussnahme.

Da die bestehenden Programme, Instrumente und Projekte nur im laufenden Prozess auf ihre Tauglichkeit hin geprüft und angepasst werden können, muss Prüfen hier zweierlei bedeuten: Einerseits Prüfen im Sinne der „Lessons-Learned“, also wo und warum haben Instrumente funktioniert, bzw. weshalb sind sie (oftmals an anderer Stelle) gescheitert? Andererseits aber auch Prüfen bezüglich der Frage, wie bestehende Instrumente und Projekte besser verknüpft, Partner eingebunden, Reibungsverluste reduziert und Synergien genutzt werden können. Darüber hinaus müssen geeignete und verhältnismäßige Instrumente entlang aller Konfliktphasen eingesetzt werden, um den Konflikt zu deeskalieren bzw. schon im Vorfeld seinen Ausbruch zu verhindern, wie auch Tanja Gönner argumentiert.

Akteurs- und Kontextbindung: Damit Instrumente so wirken, wie sie sollen!

Der neuralgische Punkt für diese Art der Frühwarnung und Deeskalation, aber auch für langfristige Konfliktauflösung oder zumindest –stabilisierung, sind nun neben der Verfügbarkeit und Verteilung von Ressourcen vor allem die Akteure vor Ort. Frei nach dem PeaceLab2016-Beitrag Franziska Brantners formuliert, können Konflikte nur diejenigen lösen, die auch ein Interesse an deren Lösung haben! So trivial diese Aussage nun auf den ersten Blick scheinen mag, so komplex präsentieren sich seine Implikationen: Zum einen kann der Maßstab für die Tauglichkeit der Mittel nicht allein aus den eigenen Zielen abgeleitet werden. Passgenauigkeit, Effizienz und somit Erfolg hängen vor allem von Bereitschaft und Fähigkeiten des Gegenübers ab, dem „Rezipienten“ von Außenpolitik: Trotz aller Überlegenheitsgefühle, die in unserer Außen- und Entwicklungspolitik bis heute mitschwingen, setzt sich allmählich die Erkenntnis durch, dass niemand die Lage besser beurteilen kann, als die betroffenen Gesellschaften selbst – eine der Lehren, die Michael Daxner aus der Erfahrung in Afghanistan zieht. Almut Wieland-Karimi zeigt in diesem Zusammenhang das Potenzial von local ownership insbesondere auch für die Evaluierung von Instrumenten auf. Zum anderen ist aber nicht jeder Akteur, der uns zunächst so erscheint, auch tatsächlich vertrauenswürdig; bzw. weniger negativ formuliert: es müssen für jedes Gegenüber auch Partikularinteressen und Motive abgefragt werden. Das geht auch aus dem Beitrag von Steffen Eckhard und Marius Müller-Hennig hervor.

Es braucht somit Instrumente,

  1. die uns zuverlässiger darüber informieren, wie die Mehrheit der Bevölkerung in der konkreten Konfliktphase unterstützt werden kann, damit Eigenimpulse aus der Gesellschaft wieder möglich werden,
  2. die uns aufzeigen, welche lokal verankerten und legitimierten Machtakteure tatsächlich an einer Beendung des Konfliktes interessiert, aber gleichzeitig fähig sind, auch in diesem Sinne zu handeln,
  3. die mittel- und langfristig alle Machtakteure in vertrauensbildende Verhandlungsprozesse einhegen, die also eine versteckte Agenda unmöglich machen und so in ihrer Wirkung Konflikte kontrollieren bzw. eindämmen.

Nur durch die Kontextualisierung des Konfliktes in Verbindung mit konkreter Ortskenntnis zu Konfliktparteien und Lebenswelt können Instrumente entwickelt werden, die vor Ort tatsächlich das bewirken, was von Empfängerseite benötigt und von unserer Seite gewollt wird. Dabei verfügen wir bereits über Ideen und konkrete Ansätze zu Instrumenten, die diese Anforderungen erfüllen, wie Hans-Joachim Giessmanns Vision deutscher Friedensmediation hier im PeaceLab2016 oder die enge Zusammenarbeit mit lokalen Datenerhebern wie dem Yemen Polling Center. Derlei Konzepte bilden derzeit in Gedanken und Taten noch die Ausnahme und erfahren zu wenig politische und administrative Aufmerksamkeit, um ihre Wirkung auch nachhaltig und über Einzelfälle hinaus entfalten zu können.

Kontext- und Akteursbindung widerspricht Generalisierung und Replizierbarkeit

Neue kontext- und akteursgebundene Instrumente zu entwickeln, fällt nun Politik und Administration im laufenden Prozess nicht nur schwer, sondern ist bisweilen personell unmöglich. Nicht allein die Formulierung ist fallbezogen aufwändig, sondern auch ihre Reichweite mitunter auf einen konkreten Konflikt beschränkt. Derlei Instrumente sind nur selten „recyclebar“ und laufen somit der logischen Effizienz politischer Instrumente, der Notwendigkeit der Abstraktion, Generalisierung und Replizierbarkeit und somit Zeitersparnis entgegen.

Die Entwicklung der kontextgebundenen Instrumente schlichtweg an Think-Tanks oder gar Unternehmensberatungen zu „outsourcen“, so geschehen bei der Beratertätigkeit McKinseys für das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, ist dabei gerade weder eine legitime noch eine funktionale Abkürzung. Die Logik kurzfristiger Wirtschaftlichkeit ist notwendigerweise eine andere als die des politischen Gemeinwohls und auch die Notwendigkeit, dass Lösungswege von Politik und Administration recht(staat)lich und personell umsetz- und steuerbar sein müssen, kann aus dem Blick geraten.

Der PeaceLab2016-Prozess hat einiges zutage gefördert, an dem wir in Zukunft also nicht vorbeikommen werden: Neue Formate der praxisrelevanten Koordination und Kooperation zwischen geeigneten, lokalen Partnern im Partnerland und politischer Praxis vor Ort; kontextrelevante Wissenschaft (Lars BrozusNicole Deitelhoff und Christopher DaaseUlrich Schneckener) und – ressortübergreifend – Administration und Politik in Deutschland (Andreas SteinmetzBodo von Borries), die auch besser kommuniziert werden muss (Sarah Brockmeier). Es gilt nun, und insbesondere mit Blick auf die Übersetzung der „Leitlinien“ in die politische Praxis, diese Expertise nicht wieder einseitig auf die Politik zuzuschneiden, sondern vielmehr im gegenseitigen Austausch gemeinsam kontextwirksame Instrumente zu formulieren und so Expertise für Politik und Akteure vor Ort tatsächlich nutzbar und nützlich zu machen, wie zum Beispiel Gerrit KurtzRichard Gowan und Christoph Meyer im Detail ausführen.

 

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