Peace-Building und EZ im Kontext gewaltsamer Konflikte: Plädoyer für eine kritische Governance-Forschung   

Aus der Policy-Werkstatt: Runder Tisch der Rechtsstaatlichkeit am 22.01.2018 in Auswärtigen Amt

Zwischen good governance, best pracice und local ownership fehlt es den Geberländern des wirtschaftlichen „Nordens“ an Wissen und somit auch Strategien, wie denn im jeweiligen Kontext empowerment der lokalen Akteure gelingen könne und capacities von Kommunen, Regionen, gar Nationen im „Globalen Süden“ zu erzeugen seien. Gleichzeitig bleiben die Träger der EZ und des Peace-Building – und somit auch deren Programme – den Überlegenheitsvorstellungen klassischer „Entwicklungshilfe“ verhaftet. 

Mit den Sustainable Development Goals von 2016 finden die Abkehr von der Universalität gesellschaftlicher Entwicklung und somit die Notwendigkeit der Kontextualisierung offiziell Eingang in die Debatten um Konfliktprävention, Post-Konflikt-Wiederaufbau und Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Doch für die Hauptträger von Peace-Building, staatlichen und EZ der internationalen Staatengemeinschaft gilt die vollentwickelte, liberale Demokratie westlich geprägter Staaten in Praxis und Wissenschaft weiterhin als idealisiertes Endziel staatlicher Entwicklung, aber auch von Neu- und Wiederaufbau. Unter den Labeln „Good Governance“ und „Best-Practice“ soll und muss dieser Idealtyp gemäß der vorabformulierten „Road-Maps“ innerhalb weniger Jahre erreicht werden – nicht zuletzt aufgrund der Grenzen personeller und finanzieller Kapazitäten der Geberländer und häufig auf Wunsch der betreffenden Staaten selbst. Vom Endziel des westlichen Nationalstaates und der liberalen Demokratie her gedacht, erscheinen die auf diese Weise historisch abstrahierte Blaupausen als prädeterminierter Entwicklungsprozess, wobei reale Abweichungen von der linearen, idealisierten Entwicklung regelmäßig ignoriert oder als notwendige „Lernschritte“ in die Erfolgserzählung integriert werden. Dabei geraten mitunter nicht nur die lange Dauer und die großen Unterschiede in den Entwicklungsgeschichten der Realtypen liberaler Demokratien vollständig aus dem Blick, sondern auch die in der aktuellen politischen Wirklichkeit fortbestehenden Schwächen und Dilemmata demokratischer Systeme.

Den auf diese Weise zwar simplifizierten aber dennoch dicht und langfristig erforschten sozio-politischen Strukturen und Bezügen der „westlichen Welt“, steht ein bis heute massives Forschungsdefizit über die Staaten und Gesellschaften des „Globalen Südens“ gegenüber, das fatalerweise regelmäßig durch regionale Pauschalisierungen verdeckt wird. Auch das Konzept des „local ownership“ bietet hier keinen schnellen Ausweg. Einerseits wird das Konzept auch heute noch rein rhetorisch als Black-Box ohne konkrete Inhalte beschworen. Andererseits fehlt es noch an Wissen und somit auch Strategien, wie denn im jeweiligen Kontext dieses Gefühl von „empowerment“zu erzeugen sei. Gleichzeitig bleiben Akteure der EZ und des Peace-Building und somit auch deren Programme den Überlegenheitsvorstellungen von „Entwicklungshilfe“ verhaftet. Der tatsächlichen Anbindung politischer Systeme und ihrer Verfahren an die Bevölkerung (Identifikationspotenziale; Anschlussfähigkeit durch Familiarität; tradierte Legitimitätsbezüge) wird in der politischen Praxis von Peace-Buildung und EZ kaum, bzw. wenn nur einseitige Aufmerksamkeit geschenkt, die Problemlagen und Bedarfe vor Ort nur selten in Kooperation auf Augenhöhe mit lokalen Akteuren ermittelt.

In ihrem Policy Paper der Folke Bernadotte Academy von 2007 pointieren Hansen und Wiharta die

Dilematta des „local ownership“

„Although there is general support for the notion of local ownership, there are a number of dilemmas that need to be addressed when transferring authority.

The first dilemma is linked to the extent to which international actors are willing to allow local stakeholders to determine the outcome of reform processes. True local ownership means accepting solutions and processes that may not conform to Western models of governance. In most cases, however, international resources, such as donor funding, will not be forthcoming unless minimum standards of good governance and respect for human rights are upheld. How then can international actors credibly engage with their local counterparts and purport to respect their preferences while at the same time insisting on a normative framework within which these preferences have to play out?

The second dilemma arises in attempts to identify local counterparts. This often involves a choice between working with counterparts that wield sufficient local power to implement reform measures effectively, but may not be very reformminded; or working with those who are most appealing to international entities, for instance, because they are foreign educated or campaigners for reform, but have little backing or authority in the local society[…].

A third dilemma is related to the mismatching time frames that govern aid, on the one hand, and the pace and duration of reform, on the other. International actors have to strike a balance between imposition and ownership and have to be aware that imposition may breed both financial dependency—where unaffordable and unsustainable paths are promoted—and political dependency—where local authorities are relieved of the burden of making difficult and unpopular decisions […].“

(Annika S. Hansen and Sharon Wiharta, The Transition to a Just Order – Establishing Local Ownership after Conflict, A Practitioners’ Guide, Folke Bernadotte Academy Publications, 2017, p.5f)

Kontextkenntnisse über die Spezifika der Gesellschaften des Globalen Südens werden somit auch gerade für die heute kritischer und differenzierter werdenden Ansätze von EZ und Peace-Buildung zum Prüfstein. Durch Halbwissen, Zeitdruck und Ressourcenmangel kann aus wohlmeinender „Hilfe“ mehr Schaden als Nutzen entstehen. Wenn nun zudem bereits die der Blaupause demokratischer Systeme und Governance zugrundeliegenden Realtypen keiner linearen Entwicklungslogik folgen, so kann diese Annahme umso weniger für Prä- und Postkonflikt-Szenarien Anwendung finden. Der eingeschränkte Zugang zum Feld, unklare Machtverhältnisse und Loyalitäten vor Ort können die Analyse und Einschätzung von Lagen und Szenarien der Krisen- und Konfliktprävention, -management und Wiederaufbau zusätzlich erschweren. Die Fort- bzw.- Neuschreibung und schließlich Realisierung von Governance-Strukturen wird unter diesen Vorrausetzungen eine Sysiphosaufgabe unlösbarer Widersprüche: Der soziale Kontext vor, während und nach der Eskalation bewaffneter Konflikte ist aufgrund der Erfahrungen extremer Gewalt, der tatsächlichen und jederzeit wieder möglichen Zerstörung sozialer Bezüge, Institutionen und Regeln hochvolatil und für lokale wie externe Akteure gleichermaßen unberechenbar. Eine zentrale Erkenntnis der Governance-Theorie des letzten Jahrzehnts ist deshalb, nicht zuletzt aufgrund der Ineffizienz und mitunter gar des Scheiterns des zivilen Wiederaufbaus, die Notwendigkeit, extern durchgeführte, bzw. unterstützte Maßnahmen dem individuellen Zielkontext responsiver und nachhaltiger anzupassen. Ein wichtiger Schritt – doch sind die aktuellen Ansätze der Kontextualisierung und Koordinierung von Maßnahmen im nationalstaatlichen und europäischen Rahmen derzeit weder für Konflikt- und Krisenprävention, noch für erfolgreiches Engagement im Post-Konflikt-Kontext ausreichend.

Kriegserfahrungen richtig einschätzen: Fallbeispiel Irak und Syrien

Als einem der für die bundesdeutsche und europäische Außenpolitik bedeutsamsten Fälle sozio-politischen Wiederaufbaus des kommenden Jahrzehnts, gilt dies insbesondere für die Gesellschaften Syriens und Iraks, des bilād al-shām und bilād al-rāfidayn. Dabei bildet nach noch immer ungewissen Beendigung des Syrien-Konfliktes die Wiederherstellung funktionierender administrativer, ökonomischer und insbesondere auch rechtlicher Strukturen zweifelsohne die notwendige Grundlage für die langfristige Erzeugung von Sicherheit, Wohlfahrt und Freiheit der Bevölkerung. Doch der Weg dorthin, die Frage nach geeigneten Instrumenten und Trägern, wird kaum von externen Akteuren zu beantworten sein.

Mit der fortschreitenden Destabilisierung des Nordirak und der Eskalation des Bürgerkrieges in Syrien gelang es der jihadistisch-salafistischen Gruppierung Daesh („Islamischer Staat“), aber auch anderen bewaffneten Gruppen, wie beispielsweise der Fattaḥ Al-Shām, über signifikante Zeiträume hinweg Anspruch auf die an Territorialität geknüpften politischen und sozialen Maßnahmen und somit staatstypische Gestaltungs- und Ordnungsfunktionen auf den von den Gruppen kontrollierten Territorien zu erheben. In diesem Prozess ziehen derlei nichtstaatliche Akteure, ob nun lokalen, nationalen und transnationalen Charakters, graduell staatliche Funktionen immer dann an sich, wenn diese nicht, oder nur unzureichend, von Repräsentanten des Staates gewährleistet werden. Entsprechend des Vermögens dieser Akteure ihre Interessen gewaltsam oder politisch, also durch oder gegen die Akzeptanz der Bevölkerung, im konkreten lokalen Kontext zu verfolgen und durchzusetzen, können diese dann, zumindest phasenweise, als Souverän auf dem von ihnen kontrollierten Gebiet aufzutreten. Die Erfahrungshorizonte der Zivilbevölkerung mit derlei „alternativen Governance-Modi“ (Müller, 2017), wie beispielsweise im selbsterklärten „Kalifat“ Daeshs, bilden für viele einen –  wenn nicht den präsentesten – Bezugspunkt für die Bewertung von zukünftigen Erfahrungen mit Regierungshandeln.

Es ist dabei davon auszugehen, dass im Falle Daeshs die vor Ort bestehenden, staatlichen und institutionellen Strukturen nicht etwa zerstört und durch neue ersetzt, sondern vielmehr im Sinne der eigenen ideologischen Ausrichtung „umgenutzt“ wurden und z.T. noch werden.[1] Dabei ist festzuhalten, dass sich nur in den seltensten Fällen Staatsversagen direkt in das Ende aller staatlichen Wirkmacht vor Ort übersetzt. Vielmehr wird mit Blick auf die Fallstudie Syrien und Irak und andere Vergleichsfälle, wie beispielsweise den Jemen, deutlich, dass die Abnahme staatlicher Kontrolle graduell, also prozessual und nicht punktuell erfolgt und dabei auch nicht notwendigerweise das Verschwinden lokal gültiger Regeln und Autoritäten und somit die Abwesenheit von Ordnung produziert. Je nach sozio-politischem Kontext bilden sich, abhängig vom Prozess abnehmender staatlicher Funktionalität und Kontrolle, entweder neue Strukturen territorialer Ordnung und sozialer Kontrolle heraus, oder es wird auf in der Vergangenheit bewährte Akteure, Institutionen und Mechanismen der Konfliktlösung und politischen (Selbst-)verwaltung zurückgegriffen, um den Alltag im bewaffneten Konflikt zu regeln. Bezüglich lokaler Selbstverwaltung, aber auch hinsichtlich der durch eine bestimmte bewaffnete Gruppe abgestrebten, zentralisierten Kontrolle, muss jedes Szenario individuell als Prozess einer kontextabhängigen Herausbildung von Mischformen alter und neuer Herrschaftsmechanismen analysiert werden.

Bilanz: Permanente Rückkopplung und ehrliche Evaluation von Instrumenten und Partnern

Entsprechend komplex stellt sich also insbesondere die Intervention durch nationale und europäische Instrumente des Peace-Building, der EZ und Wirtschaftshilfe in Post-Konflikt-Kontexten dar und Wirkung und Wirksamkeit neuer Strategien und Mittel bleiben ungewiss. Eine Verbesserung der Prädiktabilität kann allein durch eine engere Anbindung und Rückkoppelung von Policy-Lösungen und Instrumenten an den sozio-politischen Kontext und die Kooperation mit geeigneten, lokalen Akteuren möglich sein. Die große Herausforderung gerade im volatilen Kontext bewaffneter Konflikte stellen dabei der permanente Wandel der Agenda und Interessen potentieller und tatsächlicher Partner dar, denn unabhängig von Erfolgen vergangener Kooperation und vielleicht daraus entstandenen Verpflichtungen soll und muss die Zuverlässigkeit aller politischen Partner immer wieder kritisch hinterfragt und notfalls neu geprüft werden können.

–  Eingereicht im Rahmen des Roundtable von RSF-Hub der FU Berlin und Auswärtigem Amt am 22.01.2018 –

[1] Erster Beleg hierfür ist die administrative Trennung innerhalb des kontrollierten Kerngebietes zwischen Syrien und Irak. Aussage des Augenzeugen Harry Sarfo am Hanseatischen Oberlandesgericht 23. und 24. Juni 2016.

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